中国反垄断法的难题

王晓晔

现行反垄断法的问题
    经济体制改革以来，全国人大常委会逐步颁布了一些涉及反垄断的法律，其中最重要的是1997年12月颁布的《中华人民共和国价格法》和1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》。
    《价格法》第14条第1款规定，经营者不得“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益。”《反不正当竞争法》第6条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”第7条规定，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”第15条规定，“投标者不得串通投标，抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争。”
    1999年8月通过的《中华人民共和国招标投标法》也有禁止串通投标招标的规定。
    此外，国务院及其部委也发布过很多涉及反垄断的行政法规，特别在反对地方保护主义方面。
    虽然在反垄断方面已经有了一些规章制度，而且通过执法已经取得了一定成效，但这些法律制度存在着很大的问题，主要表现在以下方面：
    1.尚未形成一个系统和完整的反垄断体系。
    反垄断法在反对私人垄断方面至少应当规定三个方面的任务：禁止垄断协议，禁止滥用市场支配地位，控制企业合并。这三个方面也被称为反垄断法实体法的三大支柱。但是，中国现行反垄断法在这三个方面都没有完善的规定。
    例如，1998年中国彩电业生产显像管的八大企业联合限产是严重损害市场竞争的行为，但中国目前对此没有禁止性的规定。中国也没有禁止地域卡特尔的规定。这即是说，生产企业如果划分销售市场，尽管这种行为不仅会严重损害消费者的利益，也会限制企业的生产规模，影响规模经济，但中国目前还没有惩罚这种行为的法律制度。
    除了禁止公用企业滥用行为的规定外，中国还没有关于禁止滥用市场支配地位的普遍性规定。因此，尽管微软公司的捆绑销售行为和价格歧视行为在很多国家被视为滥用市场支配地位，从而被提起反垄断诉讼，但是中国的用户和消费者则不得不在微软公司垄断的阴影下叫苦连天。
    此外，中国也没有关于控制企业合并的规定。1986年国家体改委和国家经委发布的《关于组建和发展企业集团的几点意见》中虽然提出“一个行业一般不搞全国性的独家垄断企业集团”，但这只是表达了政府的反垄断意向，在实践中却没有可操作性。
    2.对滥用行政权力限制竞争的行为制裁不力。
    由于中国当前处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，政企不分的情况尚未彻底改变，中国旧经济体制下的行政垄断行为目前仍然很严重。
    行政垄断主要表现为行业垄断和地方保护主义。
    行业垄断即是政府及其所属部门滥用行政权力，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争。这特别表现为一些集行政管理和生产经营于一体的行政性公司、承担着管理行业任务的大企业集团以及一些挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。这些企业凭借政府给予的特权，有着一般企业不可能具有的竞争优势，在某些产品的生产、销售或者原材料的采购上处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。这种现象被称为“权力经商”。
    地方保护主要表现为地方政府禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割为一个个狭小的地方市场。例如，有些地方政府为了阻止外地的化肥或者其他产品进入本地市场，专门发布地方文件，禁止本地的单位和个人营销外地产品，甚至对营销外地产品的经营者随意没收或者罚款。
    另一方面，由于中国的企业在一定程度上还没有真正成为独立的市场主体，即便是企业间的限制竞争行为也往往带有行政色彩，例如1998年某些行业出台的所谓“行业自律价格”。
    滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了机会，在一定程度上引发了腐败，损害了政府的形象。
    3.缺乏独立的和权威的反垄断执法机关。
    中国目前也缺少一个独立和权威的反垄断执法机关。反垄断法与其他法律制度不同，它的任务不仅是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为作斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。特别是行政性限制竞争的案件，往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度大，如果反垄断法的主管机关没有相当大的独立性和权威性，它的审案工作就会受到其他行政部门的干扰和影响，不利于依法作出裁决。
    而就中国现行反垄断法的执法机关来说，即便是工商行政管理部门，它们也不具有足够大的独立性和权威性。例如，在中国当前各地的地方保护主义中，有些工商行政管理部门就不能处于超脱的态度，秉公执法。
    当前反垄断立法的阻力
    1987年8月，国务院法制局成立了反垄断法起草小组，1988年就提出了《反对垄断和不正当竞争暂行条例草案》。1993年9月第八届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，但是反垄断法却至今没有出台。中国反垄断法迟迟不能出台有某些原因，这些原因至今还影响着中国反垄断立法的进程。
    １.思想认识上的阻力。
    有些人认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题基本不存在，中国企业的规模还普遍偏小，与世界排名的大企业相比就更小，因此中国当前应当鼓励企业集中，而不是要反垄断。
    其实，中国经济学界和法学界许多有识之士对此早已指出过，这种观点是错误的。因为任何国家的反垄断法，其目的只是维护本国市场的竞争，要使本国企业感受到市场竞争的压力，保证本国消费者有选择商品的权利。
    事实上，经过２０多年的经济体制改革，中国已经有了制定和执行反垄断法的基础和条件：一是计划经济条件下的价格垄断制度已经被打破；二是企业的所有制结构已经实现了多元化；三是国有企业享有越来越大的经营自主权，在相当程度上已经成为独立自主的市场主体；四是随着加入世界贸易组织，中国的经济已经完全融入国际经济。因此，中国当前制定和颁布反垄断法已不是未雨绸缪，更不是超前。
    那些以经济全球化和提高中国企业的国际竞争力为由，认为中国反垄断法不应当控制企业合并的观点同样是没有道理的。因为反垄断法决不是反对所有的企业合并，更不是反对规模经济，它所反对的只是一家企业或极少数企业共同垄断市场的局面。因为在市场垄断的情况下，企业会失去创新的动力，消费者会失去选择商品的权利。因此，中国没有必要为了与跨国公司抗衡而通过政府组建的方式来建立所谓的“国家队”，更没有必要给这种“国家队”以财政补贴。
    随着中国加入世界贸易组织，更多的跨国公司将会通过并购或者建立合营企业的方式进入中国市场。如果中国没有反垄断的法律制度，那些掌握高科技并且有着资金优势的大跨国公司就非常容易在中国取得市场支配地位，进而滥用它们的市场势力。
    ２.行政垄断问题。
    有人说，中国当前突出的问题是行政垄断，而行政垄断不是通过反垄断法就能彻底解决的，因此，中国现阶段制定反垄断法的要求并不迫切。这种观点也是错误的。不可否认，行政垄断问题确实不是一部反垄断法能够奏效的，但是，反垄断法对政府滥用行政权力的行为作出明确的禁止性规定，这不仅有利于政府官员明辨是与非、合法与非法的界限，而且也有利于提高他们的反垄断意识，自觉抵制这样的违法行为。从这个意义上说，反垄断法不仅是国家深化经济体制改革的手段，而且也是推动国家政治体制改革的催化剂。
    事实上，通过反垄断法解决行政垄断的问题也是其他许多国家的做法。
    ３.行业和政府的阻力。
    除了上述思想和认识方面的阻力，中国反垄断立法在一定程度上也受到某些行业的抵制。
    可以想见，一些在过去被视为自然垄断的行业如电信、电力、邮政、铁路等部门出于自身的既得利益，它们对反垄断立法自然不会有很大兴趣。因此，这些行业即便不是公开反对这个立法，它们也会以本行业的特殊情况为由要求从反垄断法中得到豁免。今天，对这些所谓的自然垄断行业给予反垄断法豁免已经不符合国际潮流，打破这些行业的垄断对于中国履行加入ＷＴＯ所承担的开放市场义务也是非常必要的。
    此外，中国现阶段的反垄断立法还存在来自政府部门的阻力。反垄断法是规范市场竞争秩序最重要的法律制度，这个法律的颁布和实施势必会影响中国现行涉及市场竞争的其他法律制度，特别是价格法和反不正当竞争法。有人忧心忡忡地发问，反垄断的执法主体由谁担当？是设立新的反垄断执法机关，还是维持现状，由工商行政管理、价格、技术监督等相关部门分别行使职权？他们的结论是，反垄断法的颁布和执行将会影响中国现行的执法体制，动作太大，所以这个法律应当暂缓制定。
    在中国当前反垄断立法的各种阻力中，政府部门的阻力可能是最大的阻力。
    （作者为中国社科院法学所研究员、中国法学会经济法研究会副会长）
   
    来源：经济参考报