破除行政垄断重在落实

2016年05月12日来源：文汇报

　　核心观点

　　中国正处于政府监管职能改革的攻坚期，公平竞争审查制度的重要作用就是要将政府规制之手拉回到合理的限度内。公平竞争审查制度一定程度上地厘清了反垄断机构的权限，赋予反垄断机构对行政机构进行有效约束的实权，某种意义上它是一项“落实”的措施。鼓励竞争、保护消费者的选择权，是中国规制模式最基本的宗旨和原则

　　中央全面深化改革领导小组在第二十三次会议上通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》，强调从源头上防止排除和限制市场竞争的政策措施。这一制度旨在破除行政垄断，为市场期盼多年。

　　厘清权限才能避免“神仙打架”

　　按照国务院日前发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，公平竞争审查制度要“打破地方保护，清理和废除妨碍全国统一市场的规定和做法，纠正地方政府不当补贴或利用行政权力限制、排除竞争的行为”。简言之，公平竞争审查制度将由国家反垄断部门对地方的具体行政行为从竞争角度进行审查，以清理由政府行政行为造成的不公平竞争现象。

　　这项制度被认为是《反垄断法》的重要补充。我国《反垄断法》中专设一章规定了行政性垄断问题，列举了禁止的行政性垄断行为，包括强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合以

　　及制定具有限制竞争影响的行政规定等。同时也对违法的行政机关及其直接负责人规定了相应责任。从这些规定也可以看出，“滥用行政权力”是行政性垄断违法的重要前提。实践中，谁能认定“滥用行政权力”，始终是个悬而未决的问题。

　　依据《反垄断法》，反垄断执法机构对于行政性垄断，只有建议滥用行政权力的行政机关的上级机关进行处分的权力，而无直接干预权。所以关于行政性垄断的破除问题，反垄断法的实施机制是很软弱的，其在破除行政性垄断方面的作用有待考察。特别是公用服务业的管制和反垄断上，有人形容会是发改委或工商总局与行业或地方主管部门的“神仙打架”。公平竞争审查制度则一定程度上地厘清了反垄断机构的权限，赋予反垄断机构对行政机构进行有效约束的实权，某种意义上它是一项“落实”的措施。

　　将“有形之手”拉回到合理限度

　　中国正处于政府监管职能改革的攻坚期，公平竞争审查制度的重要作用就是要将政府规制之手拉回到合理的限度内。在目前各国的改革与开放实践中，以及国际贸易投资各项规则中，都提到了反垄断作为市场监管手段的必要性和其公正性问题。与逐步取消事前审批，全面实施负面清单相对应的，应当进一步确立以反垄断、信用评估等为主的事中事后管理体系。最终要让市场决定优胜劣汰，只有整体性风险和经济安全问题才应当让政府来管。

　　以保护消费者利益为出发点的反垄断法，在管理企业的市场垄断行为上是有优势的，是事后治理的有效工具。但是，由于受到行业主管部门和地方政府更多的管制，一些垄断行业如公用事业的许多运作，特别是限价、兼并重组等等涉及多方利益。反垄断机构与行业主管部门的协调，是行政垄断行为事后治理中突出而敏感的问题。

　　规制部门应当切记：采取哪种解决办法会更有利于消费者　(公共利益的反映者)，而不是更能平衡被规制方的诉求或者更有助于该行业的管理。在这样的前提下，关于谁得益、谁垄断、谁互掐的各种辩解，都能看得更明白一些。规制本身并非一剂全效的良药，不能够全部解决中国行政垄断行业多年积累下来的诸多问题。鼓励竞争、保护消费者的选择权，是中国规制模式最基本的宗旨和原则。

　　必须确立竞争政策的基础性地位

　　2015年末公布的《关于推进价格机制改革的若干意见》，提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”。竞争一直是经济学家们推崇的一个词汇，但是对于企业和商人们来说，最不愿意看到的也是这个词。即使是竞争中的胜者，最终的目的不过是为了摆脱竞争。但是，市场和有效竞争才能真正促成资源的最佳配置。

　　在关于经济危机成因的诸多言论中，有一个观点认为，许多经济危机似乎兆始于金融市场，但实际上一般在此之前实体经济已经出现疲软。疲软的直接原因是工

　　业品生产超过了消费者需求和对工业品投资的需求。而这种不平衡可能来自于企业过度竞争或政府过度扶持，在盲目扩张产能的过程中，原材料成本上涨，利润却不断萎缩。消费者被刺激起来的需求如果没有实质的支撑，很快就会消退，企业则将会在竞争中两败俱亡。如果主导产业出现这样的问题，那么将牵连整个经济基本面，导致经济危机。

　　按照经典的经济学理论，如果没有人为的障碍，市场会通过自动调控淘汰多余的生产能力，最终使产出与需求持平。近代以来，许多理论开始相信，尽管市场长期来看能自动回复平衡，但在短期内仍然可能出现恶性的失衡的竞争。最常见的观点这样解释：制度的错误激励，使得竞争有可能过度。政府政策的引导和扶持，可能使得生产能力集聚在某些主导产业，当这些主导产业的进入壁垒很低时，这样的集聚现象尤其明显，从而引发这些企业之间强度过大的竞争，导致这些行业的利润率长期低下。一旦经济形势急转而下，过度膨胀的生产能力就会引起整个产业的崩溃。

　　所以，任何时候都要谨防政府对竞争的过度干预，诸如纵容价格卡特尔、授意兼并和重组以及直接补贴某些企业。而减少政策性激励、清除政策性壁垒、公平的国内政府采购以及劳动力的积极疏导，这些措施则是可行的，虽然见效较慢。(作者为上海社会科学院世界经济研究所研究员)