打造价格监管和反垄断的“上海样本”

作者：方学来源：中国经济导报

中国经济导报记者|方学

“全国价格工作先进集体”、连续九届上海市政府“文明单位”、连续六届上海市“青年文明号”……上海市价格监督检查与反垄断局——一支拥有83人且平均年龄仅有35.2岁的团队，正在成长为我国价格监督检查与反垄断领域的“排头兵”，“上海样本”正在逐步形成。
近年来，上海市价格监督检查与反垄断局紧紧围绕服务经济发展和服务民生的总体目标，坚持问题导向，加强市场价格监管和反垄断执法，创新事中事后监管模式，推动工作向信息驱动型监管、规则导向型监管、社会共治型监管转变，各方面成效显著。
2013年至2016年8月，上海市共累计查处价格违法案件1135件，实施经济制裁4.11亿元，其中退还消费者1.38亿元，没收违法所得0.91亿元，罚款1.82亿元，为经济社会发展营造了竞争有序的市场环境。

积极探索竞争政策实施路径

确立竞争政策的基础性地位，是推进价格机制改革的重要目标，有助于使市场在资源配置中起决定性作用。2015年以来，党中央国务院印发了一系列文件，对竞争政策和建立公平竞争审查制度提出明确要求。
“一系列政策的出台表明我国一直以来将产业政策作为主导性经济政策的格局正在发生变化，竞争政策将发挥越来越重要的作用。”上海市价格监督检查与反垄断局局长施耀恬在接受中国经济导报记者采访时表示，上海着手研究竞争政策始于2013年，并积极开展探索和实践。
推动制度供给，助力上海创新发展。2016年2月，上海市政府发布《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出要在上海自贸试验区加快竞争政策等制度探索，形成一整套适应国际规则新要求的制度体系。上海成为了最早在“十三五”规划《纲要》中提出竞争政策理念的省市之一。
“创新是引领发展的第一动力，其中制度创新是破除影响产业结构深度调整、转型升级的体制机制障碍的关键。2015年初，我们向有关部门提交了专题研究报告，并作了专题汇报，提出由产业政策为主导向产业政策与竞争政策合理衔接、同步加强转变的经济发展路径。经过研究，相关建议得到了采纳。落实竞争政策还需要聚焦问题、明确抓手。近年来，我们以理论研究为基础，以解决问题为导向，每年推出一项创新性制度建设成果。”施耀恬说。
“比如，2015年我们及时回应企业诉求，制定出台了全国第一个中小企业垄断协议豁免指导意见，提出了中小企业间达成兼具提高经营效率、增强竞争力效果的垄断协议的主要情形和申请豁免条件，明确了执法预期，给中小企业创新合作模式吃了‘定心丸’，助力‘双创’和上海科创中心建设。”上海市价格监督检查与反垄断局调研员王富山表示。
深化理论研究，厚植工作基础。近年来，上海市价格监督检查与反垄断局陆续形成了十多篇研究成果，其中既有《竞争政策与反垄断研究》《反价格垄断在上海自贸区建设中的作用研究》等侧重战略研究的课题，又有《竞争评估制度研究》《反价格垄断自由裁量制度研究》等侧重执法实务的课题。同时，为进一步增强反垄断执法的科学性和有效性，该局组织力量开发了企业纵向垄断力测度指数、社会福利影响分析、民生价格异常波动分析等模型，尝试借助模型和信息化手段，破解纵向垄断案件经济学分析、垄断行为发现和预警等全国性难题。

有力有效开展反垄断执法

办案是行政执法机构最首要的法定职责。在反垄断方面，国家发展改革委向省级价格主管部门授予反价格垄断执法权，目的在于充分发挥中央和地方的执法合力，不断强化反垄断执法。
近年来，在国家发展改革委指导下，上海市价格监督检查与反垄断局先后查办了多起垄断案件，涉及黄金、眼镜、汽车、轮胎、家用电器等不同行业和不同的违法类型，累计实施罚款7136万元。
2013年8月，按照国家发展改革委要求，上海市价格监督检查与反垄断局依法对上海黄金饰品行业协会及部分金店的价格垄断行为作出了处罚决定，共计罚款人民币1009.37万元。
“事后，我们对此案进行了回访，相关企业表示，公平公开的市场环境，对企业公平竞争起了非常重要的作用。”施耀恬说。
“针对汽车业产业链长、价格控制举报较多的情况，我们多次开展调查，先后查办了克莱斯勒汽车和部分上海地区经销商、上海韩泰公司等价格垄断案件，打破了所谓的‘行业惯例’，规范了汽车整车、配件以及售后市场的竞争秩序。相关企业及时停止垄断协议行为，退还了保证金和罚款，宣布对旗下旗舰车型及零配件实施降价，并放开了零配件销售渠道，上中下游各类经营者和消费者的合法权益得到了有力维护。”施耀恬表示。
上海市还积极配合国家开展全国性或其他省市的反垄断调查。多次派员赴外省市参加手机芯片（高通）、汽车、保险、奶粉、水泥、旅游、证券、航运、医药和医疗器械等20多个行业数十起大案的调查工作，为案件处理作出了贡献。

打好降成本“组合拳”

2015年中央经济工作会议把降成本作为供给侧结构性改革“三去一降一补”五大重点任务之一，提出要开展降低实体经济企业成本行动，打出“组合拳”。
“我们认真贯彻中央要求，回应企业诉求，坚持问题导向，从多个方面推动工作。”施耀恬指出，一是着力整顿银行服务收费行为，缓解企业融资难、融资贵等问题。针对企业反映最为突出的“融资成本高”的情况，2014年以来，对42家在沪商业银行开展了收费专项检查和“回头看”工作，依法查处在贷款过程中强制服务收费、转嫁经营成本等价格违法行为，通过责令退款等方式，共计减轻企业负担近2.94亿元。
“执法并不是监管的唯一手段。为了进一步提高监管成效，我们建立了银行价格员制度和财务报表报送制度，实行常态化监管。总体来说，以前查处过的借贷款之机只收费不服务、强制收费等现象已经得到明显遏制和改观，从银行服务档案和记录来看，银行对企业收费服务的质量有了较大提升，相关价格举报投诉已明显减少。”王富山说。
“物价主管部门的专项检查以及法律法规方面的培训，对我们帮助很大，也是我们进行自我审视、总结提高的机会。专项检查后，按照有关文件要求，我们的收费项目由之前的800余项减至200项左右。针对个人，减少收费项目涉及金额达2000多万元。”中国工商银行上海市分行财务会计部副总经理陶悦在接受中国经济导报记者采访时表示。
二是持续规范涉企行政事业性收费和中介服务收费，确保各项减费降费措施落地。2014年以来，上海市已经开展了两轮涉企行政事业性收费和中介服务收费，涉及12个行政机关及下属单位，监督落实历年来国家和本市取消、降低、缓征、减免的有关收费项目。
三是加强进出口环节收费监管，降低外贸企业通关成本。围绕上海贸易中心建设，近年来，上海对本市港口码头、海关、出入境检验检疫、机场等相关单位的收费行为开展了专项检查，查处了一批价格违法案件，减轻了企业的不合理负担。
四是及时遏制部分经营者以“营改增”为借口哄抬价格的势头，确保重大改革决策顺利实施。“今年4月下旬，上海部分酒店借口‘营改增’涨价，消费者反映强烈。上海市物价局局长阮青迅即与有关部门联合约谈了沪上部分知名酒店集团，要求各酒店集团立即开展自查自纠，进一步规范价格行为，消除不利的社会影响。联合约谈后，这些酒店集团及时进行了整改，在‘营改增’全面实施前全部取消了涨价，确保了‘营改增’顺利实施。”施耀恬表示。

用好12358切实维护群众利益

价格监管与群众最贴心的就是12358价格举报热线。为了维护人民群众切身利益，推动向服务型政府转变，国家发展改革委率先建设了全国四级联网的12358价格监管平台。自2014年底上海开通平台以来，举报受理量大幅增加。据统计，2015年上海市共受理价格咨询和举报投诉约3.9万件，总量同比翻番，累计办结率达到98.35%；2016年1～8月份，全市共受理价格咨询和举报投诉3.1万件，同比增长21.7%。
“群众是否满意是衡量我们工作的唯一标准。为此，借新系统上线之机，我们同步推行了‘三个标准化’，即接听服务标准化、平台操作标准化和工作流程标准化，进一步提高了举报办理质量和效率，时刻为群众分忧解难。从反馈情况看，群众对价检工作是认可的。”施耀恬表示，比如，去年执法人员为了解决厦门市一家企业的仲裁费纠纷问题，往返厦门和上海两地了解情况、沟通调解，企业最终拿回了全额仲裁费，事情得到圆满解决。企业为此特意致信感谢，称“这种务实高效的作风和为企业排忧解难的服务精神令人感动，充分践行了‘三严三实’的要求，难能可贵”。
让一位群众满意是一个点，让更多群众受益是一个面。在处理价格举报投诉时，执法人员并不只是解决当事人之间的价格纠纷，还注重以小见大、顺藤摸瓜，结合日常监管、舆情监测等信息进行关联分析，从中发现一些共性问题，以此作为开展专项检查或者确定重点监管领域的依据。
2015年6月1日起，药品价格改革正式实施，取消绝大部分药品政府定价。“我们紧密协同推进价格改革，在新政实施前，对全市57家主要医疗机构、100余家药品生产及经销企业以及三家行业协会进行了提醒告诫。许多药企会后向我们反映，这次政策提醒会开得很及时很必要，切实帮助企业正确理解和准确把握新政策。但在改革推进过程中，群众和媒体也反映了部分药品价格上涨较快。我们立即开展了专项检查，并根据价格举报投诉的情况，重点检查价格出现异常波动的原料药、药品品种。其间，配合国家发展改革委查处了艾司唑仑原料药、片剂垄断协议案，切实维护医药市场公平竞争秩序，保护广大患者的合法权益。”施耀恬说。